El mapa productivo del país refleja cambios significativos producto del surgimiento de la megaminería (oro y cobre), la explotación de hidrocarburos de reservorios no convencionales (Vaca Muerta), sumado a las transformaciones en la producción agroalimentaria (ampliación de la frontera agrícola, producción de biocombustibles). Si hablamos del litio –el llamado “oro blanco”–, Argentina con Bolivia y Chile integran el “triángulo” geográfico que concentra, por ahora, más de la mitad de las reservas globales conocidas para el desarrollo de la transición energética a nivel mundial.
Las oportunidades de crecimiento económico abiertas por Vaca Muerta y el litio, particularmente, se iluminan con la imagen de “una nueva pampa húmeda” y, esta vez, fuera de las provincias pampeanas y, más aún, con un potencial exportador que se expande a regiones como el NOA y se intensifica en la Patagonia. Frente al debate explícito o implícito, según los foros, entre extractivismo – primarización versus industrialización y desarrollo en base a estos recursos poco se dice, sin embargo, sobre de qué modo el poder público –nacional y provincial– puede combinarse e incidir en el rumbo del proceso de acumulación y desarrollo.
Tres cuestiones importantes caben considerar para comprender las condiciones que tensionan a estas potencialidades.
Primero, estos activos productivos están sujetos a la Ley de Inversiones Extranjeras, formulada durante la dictadura militar y profundizada en su reglamentación desregulatoria en los años 90 del siglo pasado, las reformas al Código Minero realizadas también durante el menemismo (1997) y la reforma constitucional (1994) que otorgó el dominio de los recursos a las provincias donde se localizan. Las políticas neoliberales llegaron para garantizar un nuevo y acelerado proceso de acumulación del capital en general y, con particular intensidad, del financiero, moldeando los instrumentos legales y económicos para eliminar las barreras que frenaban su penetración en diferentes territorios.
En tal sentido, se establecieron incentivos muy importantes para la entrada de los capitales extranjeros en estos sectores extractivos que, a través de diversas políticas públicas (nacionales y provinciales), fueron profundizando sus ventajas vía excepciones impositivas y, entre otras, regímenes especiales para la dolarización y el giro al exterior de sus utilidades. Es decir, un esquema normativo que limita las funciones regulatorias del Estado vis a vis las condiciones favorables para las empresas transnacionales inversoras, que se suma a sus presiones sobre las áreas de formulación e implementación de las políticas públicas que inciden en el desarrollo de su negocio. Entre los beneficios que se han otorgado, y más allá de la explotación de estas ventajas naturales, la legislación les asegura un trato similar que a los inversores locales, la posibilidad de utilizar las condiciones fijadas por otros tratados que pudieran ser más favorables a sus intereses, la protección de las inversiones previas y, a su vez, tribunales supranacionales para la defensa de los intereses de los inversores externos en relación con actos de gobierno vinculados con las mismas. Ello se suma a una serie de subsidios que el Estado ha otorgado bajo el argumento de promocionar un sector estratégico, como en Vaca Muerta.
Segundo, la propiedad provincial de los recursos de su subsuelo es un dato clave. En este marco va escalando la concepción política y los actores económicos de esta especie de Territorio – Empresa, tal como se revela en la reciente reforma constitucional de la provincia de Jujuy, con el elocuente contenido en torno a la disponibilidad de tierras para el uso extractivo legalizando el desplazamiento de sus pobladores originarios. Así, las posibilidades políticas de declarar al litio un recurso estratégico están hoy vinculadas a la voluntad de los gobiernos provinciales que detentan este recurso (ver recuadro).
Tercero, en la cuestión del litio y de otros recursos naturales (agua, tierras, etc.) no se puede ignorar el escenario geopolítico y geoeconómico marcado por las fuertes disputas inter hegemónicas (China-Estados Unidos; Rusia-Ucrania-OTAN), donde cada vez más los discursos y las estrategias de los países centrales son elocuentes. Como en la etapa de la colonización del continente, importan los recursos naturales que ofrecen los territorios de la periferia, y para acceder a ellos el capital globalizado necesita liberarse de las restricciones que imponen los países, diluyendo posibilidades de políticas autónomas.
Lo anterior resulta esencial para entender cómo los grandes capitales (productivos y financieros), desplegados territorialmente, operan para relajar restricciones (fundamentalmente ambientales, fiscales y económicas), por la vía del consenso o la coacción, sumándole funcionalidad a la dimensión territorial (regional-local) que acompaña y escala en el escenario político y económico nacional.
Las instancias subnacionales operan como centros de negociación (o imposición) de las condiciones generales y de los estándares específicos que envuelven a las cadenas productivas basadas en los recursos naturales. Así, el carácter del poder público territorial (gobierno, legislatura y justicia provinciales) se revela con nitidez frente a los conflictos socioambientales y las negociaciones que viabilizan cierto status quo; también, preservando las relaciones laborales, ligadas a los intereses de estas empresas, a través de negociaciones que se entrelazan en las definiciones de ciertas políticas nacionales que tienen incidencia en estas actividades. Además de las regalías, por lo general exiguas, las políticas públicas provinciales establecen exigencias de un porcentaje de compras locales para las empresas que operan en las actividades extractivas, no siempre efectivas, y desembolsos específicos destinados a fortalecer inversiones en infraestructuras básicas bajo el estímulo de las estrategias de “responsabilidad social empresaria”.
Ahora bien, la integración externa “exitosa” que habitualmente se ilustra a través de las cifras alcanzadas en las exportaciones, sumado a las divisas que generan estas actividades, no aseguran, en sí mismas, posibilidades de avanzar hacia formas más endógenas, densificando y dinamizando la agregación de valor local/provincial/nacional. Lo que queda en los territorios es una mínima parte en relación con la envergadura del negocio cuya estrategia se centra en la extracción y exportación de la materia prima, prácticamente sin procesamiento, sumado a las diversas formas de elusión y/o evasión fiscal que realizan las transnacionales que hegemonizan el negocio. Más aún, bajo el control de estos grandes conglomerados empresariales, mayoritariamente extranjeros, que intervienen en las nuevas tramas productivas se producen transformaciones significativas en la estructura productiva territorial, en sus mercados de trabajo y, más en general, comienzan a esbozarse redefiniciones sociales y políticas.
El empleo y las condiciones laborales que se han generado en las actividades extractivas tienen un peso significativo para economías provinciales que están poco diversificadas (más de 20 mil personas en la cuenca neuquina de Vaca Muerta, unos 9 mil en la minería sanjuanina, por ejemplo). Ello introduce mayor heterogeneidad en la estructura laboral, profundizando la segmentación de la estructura distributiva de ingresos y, lo que no es menos importante, una mayor exposición económica a los vaivenes de estas producciones (ciclos de precios internacionales, estrategias de las empresas que controlan las actividades). Con su funcionamiento los salarios de los empleos directos e indirectos, y las brechas salariales que se producen, tienen impactos diferenciados en los mercados locales de bienes y servicios, particularmente en viviendas y servicios personales, así como la inducción de otros trabajos ligados a la construcción residencial y comercial, el transporte y las comunicaciones.
Por su parte, el cálculo económico que contempla las regalías que perciben los Estados provinciales y las divisas de las exportaciones requiere otras precisiones, como: utilidades y dividendos que se remiten al exterior; intereses también girados por autopréstamos de las transnacionales; la sobrefacturación en las importaciones autorizadas por la legislación vigente, la subfacturación de exportaciones, entre otras.
Y aquí resurge el debate sobre el poder público y su rol en el proceso de acumulación y desarrollo del país, frente a un poder privado (externo e interno) que disputa nuestras riquezas naturales alterando ecosistemas bajo efectos no controlados por complicidad y/o falta de capacidades locales para hacerlo. Retomando el tema del litio y sus perspectivas, en el marco institucional gestado desde la reforma constitucional de 1994, la pregunta que surge es sobre el rol del Estado nacional cuyas capacidades son esenciales para avanzar en proyectos alternativos de valor agregado revirtiendo la fragmentación instalada tanto por la lógica de los actores económicos como la que se ha cristalizado en el cuerpo normativo (cuya lógica neoliberal sigue vigente). Perspectiva que vale la pena retomar frente al ascendente discurso de las nuevas oportunidades abiertas por Vaca Muerta, el litio y la otra minería, trascendiendo el optimismo exportador bajo la autonomía de las provincias “propietarias” de estos recursos naturales (ver nuevamente el recuadro).
Frente a un balance capturado por discursos opuestos –extractivismo/pasivo ambiental versus exportaciones/crecimiento/desarrollo– es necesario, a mi juicio, revisar una serie de elementos que se combinan a la hora de orientar una estrategia de desarrollo basada en recursos naturales y sus posibilidades de transformación posterior.
Por un lado, el contexto del capitalismo global con su lógica financiarizada, lo cual de uno u otro modo penetra en estas actividades productivas, particularmente, a través de la composición societaria de las empresas (fondos de inversión, bancos, compañías de seguros, etc.) con decisión en las estrategias que se van perfilando (reinversión, alianzas, redistribución de utilidades y su giro al exterior, salida de la actividad, etc.).
Por otro lado, teniendo en cuenta lo anterior, de qué modo redefinir las condiciones institucionales para fortalecer capacidades estatales y su papel activo a través de políticas públicas que interfieran con eficacia en la lógica de mercado instalada hace largo tiempo. Un escenario en el que no puede ignorarse el cuánto, el cómo y el quiénes producen, apropiándose de las rentas extraordinarias generadas en estos negocios basados en recursos naturales, para transformar y darle un contenido estratégico a la proyección del desarrollo de la aludida “nueva pampa húmeda” ubicada en lo que tradicionalmente se ha considerado la periferia del país.
DEBATES EN CURSO
– Una medida que preocupa a los empresarios es la aprobación de una ley en la provincia de La Rioja por la cual se declara al litio como recurso natural estratégico, de interés público la investigación, exploración y explotación, y suspende por 120 días los permisos de concesiones mineras en la provincia. La Cámara Argentina de Empresarios Mineros expresó su preocupación porque entiende que la medida «impacta gravemente en el sector minero del país en su conjunto». Ver: https://www.clarin.com/economia/litio-provincias-gobierno-quieren-quedarse-parte-mayor-renta-mineras_0_zTF0ZwUD88.html.
– La Mesa del Litio, integrada por las provincias productoras y las áreas de Minería, Energía, Interior, Industria y Ciencia y Tecnología, estaría discutiendo un proyecto de ley que compatibilice la potencialidad exportadora con la disponibilidad del recurso para la industrialización local. La secretaria de Asuntos Estratégicos, Mercedes Marcó del Pont, indicó que se está «avanzando» en este proyecto que asocia este objetivo con el de evitar que «nuestro país se vuelva un importador de autos eléctricos… Los desafíos que plantea la transición energética no los resuelve el mercado. Tenemos que generar las reglas de juego que, entre otros aspectos, garanticen la disponibilidad de una cuota de litio para su industrialización en el país”. Y agregó: “el litio es un mineral estratégico que, en muy poco tiempo, va a estar sobredemando. Nosotros necesitamos tomar una decisión política clara para promover el agregado de valor y la creación de puestos de trabajo porque si no corremos el riesgo de consolidar un modelo extractivista”. Ver: https://www.pagina12.com.ar/554611-una-ley-para-asegurar-el-litio.
Silvia Gorenstein es Investigadora CONICET/CEUR